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《重庆PPP融资的发展经验、面临问题及策略研究》成果简介
2018-05-28 09:13 作者: 

重庆PPP融资的发展经验、面临问题及

策略研究

夏万林等

 

一、成果的基本情况

重庆邮电大学夏万林副研究员主持的2015年度重庆市社科规划重点项目《重庆PPP融资的发展经验、面临问题及策略研究》,批准号2015ZDJJ35;结项证书号2017471;最终成果为研究报告《我市PPP投融资模式面临的问题及建议》(中共重庆市委党校 重庆行政学院《领导视窗》2017年11月);课题组成员:邱冬阳喻后勇、洪英、左勇、彭中华、马健、王寒 

二、成果的主要内容

(一)目的和意义

自2013年十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来,PPP模式迎来了蓬勃发展。2014年8月以一批PPP战略合作项目的集中签约为标志,重庆市在全国省级地方政府中率先将PPP投融资模式改革推进到实施阶段。对3年来重庆PPP融资模式的发展经验、面临问题及相关策略进行研究具有较好的理论意义和现实意义。

1. 结合我国当前经济新常态的宏观现实和转换动力的要求,分析以PPP模式推动公共品供给改革的必要性。

2. 利用财政部PPP中心数据和我国各省市的经典案例,分析我国PPP模式发展中存在的共性问题及原因

3. 结合重庆市的发展实际进行横向比较,分析重庆市PPP项目发展的不足和原因

4. 总结重庆市PPP模式的理论发展和实际操作经验,为以后的改革提供借鉴

(二)主要内容、基本观点和创新性

1.我市PPP投融资模式发展中面临的主要问题

第一,PPP项目主要目的退化为融资,未能合理引导社会资本投向。一是PPP的核心功能没有充分发挥出来,现在侧重点是把PPP变成政府平台贷款债务展期和置换的渠道;二是PPP模式中出资的社会资本难以分享项目中相应的决策权。社会资本普遍反映,其在PPP项目中没有话语权,认为PPP是政府的又一个融资渠道。

第二,PPP项目的数量偏少、行业集中、层次过低。一是我市PPP项目个数偏少,PPP项目落地率低于全国水平,与我市经济总量、基础设施投资额、GDP增速等在全国的排名有一定的差距;二是我市PPP项目构成的行业集中度高,在适合PPP投融资模式的部分行业还是空白。我市PPP项目主要集中于交通运输和市政工程,分别占总体的36.36%和30.30%;能源、保障性安居工程、农业、养老、教育和社会保障等行业和领域PPP入库项目均为0;三是我市PPP项目进入国家级示范项目过少,层次较低。截至2016年12月末,我市入选的国家级示范项目仅有2个,居全国第28位。

第三,PPP投融资具体模式单一,创新性不够。我市PPP项目从形式上主要以BOT模式为主,缺乏其他新兴模式,PPP投融资模式创新性不够。我市2016年签约的34个PPP项目中,有24个项目采取的是BOT模式,占比高达70.6%。

第四,社会资本参与PPP项目积极性不高,参与不足。一是民间社会资本参与度不高。我市已经实施落地的PPP项目有近三分之二没有民间社会资本参与;二是民间社会资本处于被动参与地位。有民间社会资本参与落地的PPP项目,80%以上是由国有或国有控股资本占主导地位;三是民间社会资本只对一些投资金额相对较小、盈利模式清晰、长期收益稳定的PPP项目感兴趣。

2. 推动我市PPP投融资模式健康发展的建议

第一,理性看待PPP模式,防范PPP变相举债。一是市级主管部门、各区县地方政府不能仅强调PPP的融资功能,将PPP演变为变相举债。政府应清醒认识应承担的风险和应承担的责任;二是合理、科学核定市级和各区县PPP项目的数量和规模。PPP项目的数量、行业覆盖面要与各个区县经济社会发展水平相适应,政府每年预算中对偿债额度应予以明确,强化预算的刚性约束。

第二,加大实施力度,增加PPP项目数量、覆盖面,提升项目层次。一是加大项目征集推介力度,提高PPP入库项目数量和质量;二是逐步放开PPP投融资领域,逐步扩大PPP项目覆盖面。市级、各区县政府在公共服务领域要逐步开放,全面引入PPP投融资模式,同时对不同行业的项目进行交叉融合,提高PPP项目的吸引力;三是选择并打造PPP国家级示范项目,推动PPP项目提高层次。要创新PPP项目具体运作模式,将部分优质PPP项目打造成为国家级示范项目,使PPP国家示范项目数量与我市整体经济实力相当。

第三,创新PPP管理,推行多样化的PPP模式。

一是进一步优化PPP中心运行模式。进一步加强PPP中心建设,为PPP项目发展提供足够的机构保障;二是适当增加PPP项目的定价机制弹性,建立因市场因素变化导致社会资本收益率降低的弥补机制,保证社会资本的合理回报率;三是在PPP项目合理采用金融创新工具。如设立重庆市PPP项目引导投资产业基金,合理引导社会资本投向。对于已经实施的PPP项目,可以分类、逐步、有序开展资产证券化业务,盘活存量,加强流动性。

第四,有效防范PPP风险,吸引社会资本积极、广泛参与。一是严格市场准入。对政府、项目本身、社会资本都要设定的门槛要求和标准设置,切实保障PPP项目质量;二是合理分担各方风险。根据参与主体的风险管理能力来进行风险的分配,在人力、财务、技术、管理等方面有充足准备与应对预案;三是强化行业监管。PPP项目的质量、经济合理性、项目运行模式、财务及资金使用等要严格按照工程建设和服务质量的行业监管要求进行监管。

第五,完善PPP模式的配套政策,优化PPP环境。一是打造公平竞争环境。完善制度措施,激发各类市场主体平等参与PPP项目活力;二是规范管理中介咨询机构。进一步规范PPP项目书范本,明确PPP项目基本要素,避免中介咨询机构有意误导;三是加强政府、企业与科研院所合作。强化项目技术支撑,提高PPP项目实施质量,降低PPP项目运行风险;四是完善法律法规和配套政策,为PPP项目提供法律和政策保障。我市应加快PPP地方立法步伐,尽快完善税收、金融、土地、价格和监管等配套政策。

三、成果的价值和影响

(一)成果的学术价值

1.成果立足于我国经济增速放缓、经济增长动力转换的背景下,从公共经济学分析PPP模式的作用与功能。

2.在我国加快推进供给侧结构改革的背景下,以重庆PPP融资模式为例,以点带面的归纳总结PPP融资模式的原理、规律等,进而推进PPP融资的进一步研究分析。

(二)成果的应用价值

2014年重庆市在全国省级地方政府中率先将PPP投融资模式改革推进到实施阶段,成果对重庆市3年来的PPP融资模式发展中的经验进行了归纳总结,对存在的问题进行了深度分析。因此成果的应用价值体现在以下两个方面:

1.庆市的PPP融资模式查不足,树信心,找方向

2.为其他兄弟省市发展PPP提供显示借鉴和理论参考

(三)成果的社会影响

1.通过媒体、报纸对成果的有效宣传,促进了大众对PPP融资模式的正确认识。

2.成果基于重庆的实际提出了具有针对性和实践意义的PPP发展的政策建议,为重庆下一步将实施的PPP项目的融资方案设计、公私方的选择、风险的分担、规避等提供了可操作性的方案。

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